市人民政府第十一届常务会议第45次会议审议通过修订的《恩施市集体林地承包经营权退出与处置管理办法（修订）》（以下称《办法》），自2024年8月21日起施行。《办法》的施行，充分体现了市委、市政府对我市林业工作的高度重视，对于保障我市森林资源安全，充分发挥林业的生态效益、社会效益、经济效益具有重要意义，标志着我市集体林权制度改革创新工作走在了全省前列。
一、修订《办法》的背景
根据《国家林业和草原局关于推进集体林业综合改革试验区工和的通知》（林改发[2018]58号）精神，我市被确定为新一轮集体林业综合改革试验区，在集体林地“三权分置”动行机制、完善林权流转管理制度和创新林权抵质押贷款及林权收储担保融资方式三个方面开展试验。我市创造性的提出了《恩施市集体林地承包经营权退出与再发包管理办法（试行）》。经三年的试验，盘活了林地资源，有力推动了我市森林旅游，林农得到了实实在在的收益，仅沙地乡麦淌村林农就得到2.1亿元的直接经济收入。2021年对该办法进行了补充完善，出台了《恩施市集体林地承包经营权退出与处置管理办法（修订）》，三年的运行，使大批社会资本进入我市投资森林旅游和森林康养，取得了可喜的成绩。但全市绝大部分集体林地仍零星分散在农民手中，受制于落后的生产经营方式，生产效率极为低下。而且，即便是流转了的林地，也只是流转了林地经营权，流转后毁约的事例屡见不鲜，推进林业现代化经营困难重重。现阶段，部分林农不再依靠承包的林地维持生活，大量集体林地闲置亟待进行产业化开发。资源变资产、资产变资金、资金变效益的时机已经成熟。
2023年9月25日中办、国办出台了《深化集体林权制度改革方案》，要求加快推进“三权分置”，落实所有权、稳定承包权、放活经营权。切实加强森林经营。支持林业产业发展，探索生态产品价值实现机制，吸引社会资本投资林业产业。
2023年12月27日，省林业局办公室关于开展全省深化集体林权制度改革试点示范项目申报工作的通知，要求市、州、县围绕林权制度改革在六大方面申报试点，开展试点探索。
2024年1月17日，恩施市人民政府以恩市政文[2024]3号文件正式向省林业局提出了“关于申报深化集体林权制度改革试点示范项目的请示”。着力丰富“三权分置”内涵，充分发挥森林资源生态、经济和社会效益。
2024年6月20日，《中共湖北省委办公厅湖北省人民政府办公厅关于印发，<湖北省深化集体林权制度改革实施方案>的通知》明确提出要推进“三权分置”改革。
2024年7月19日，湖北省深化集体林权制度改革试点任务，安排恩施市开展“三权分置”改革省级试点。
二、修订《办法》的目的
开展集体林地“三权分置”，在落实所有权、稳定承包权、放活经营权的前提下，探索集体林地流转新途径。彻底改变林地所有权、使用权、林木所有权、使用权制度无法保障流转双方权利义务的现状，让所有权、承包权、经营权独立设置，解决流转后农户不愿过户、政策不能过户、银行不敢贷款的问题，突破生态公益林无法发挥经济效益的瓶颈，积极稳妥的延伸“三权分置”内涵，解决森林资源服务全域旅游“最后一公里”的堵点。
三、修订《办法》的必要性和可行性
必要性：一是凝聚人心、汇聚力量，实现新时代林业任务的迫切需要。从2015年我市集体林权制度改革试点以来，在试点领域取得了可喜的成绩，林农获得了林业改革的红利，直接收益资金达3亿多元；二是推动林业高质量发展，更好适应经济发展的迫切需要。我市林地面积422.71万亩，占全市土地总面积的70.99%，森林覆盖率64.29%，其中生态公益林207.86万亩，占林地总面积的49.17%；商品林地214.85万亩，占林地总面积的50.83%。而适合旅游开发的森林资源多为生态公益林，有关法律法规明确规定生态公益林是不允许流转的。只有合理合法规避，才能发挥生态公益林的经济效益，才能使林业更好服务经济建设。
可行性：从2015年开始，我市承接国家林草局林业综合改革试验示范区建设、推进林业改革示范区建设，创造性提出的《恩施市集体林地承包经营权退出与再发包管理办法》，在国家级林业工作会议上做了典型发言。获得了“全国集体林权制度改革先进单位”称号，并被省优化办作为2020年度优化营商环境典型案例予以推介。说明集体林地退出后再处置是切实可行的，是不违背法律法规的。林农通过退出获得了可观的经济效益，养老得到了保障，有利于社会稳定。同时，便于优美的旅游资源向外界推介，社会效益非常明显。
四、《办法》的起草过程
（一）2018年我市出台了《恩施市集体林地承包经营权退出与再发包管理办法》（恩市政发发〔2018〕4号）,2021年对《办法》进行了修订完善，出台了《恩施市集体林地承包经营权退出与处置管理办法（修订）》（恩市政发〔2021〕3号）
（二）按照湖北省规范性文件管理办法的有关规定，经请示市政府领导同意，我局再次对该《办法》的落实深入调查研究，广泛征求意见建议，并组织相关部门专题论证，反复讨论修改。3月29日开始在林业系统内征求意见，4月7日在网上征求意见。同时，通过政务网征求19个乡（镇、街道、中心）意见建议，5月10征求意见结束。综合各方面意见建议，形成该《办法》。在修改完善过程中，得到了州司法局、市司法局的大力支持，对该《办法》提出了很好的意见、建议。在修改过程中，我们重点把握以下几点：一是总结和运用“办法”落实以来取得的成效、宝贵的经验，确定了遵循的原则。二是紧扣集体林地“三权分置”这个总目标，落实深化集体林权制度改革任务，坚持问题导向和目标导向，坚决破除阻碍林业高质量发展的体制机制障碍。三是抓住重点，突出延伸“三权分置”内涵，积极稳妥引导有条件的林农退出林地经营权。四是坚持人民至上，从人民的根本利益出发，从局部试点到整体谋划、系统布局，进一步放活集体林地经营权。
（三）规避了《湖北省森林资源流转条例》（2014年12月1日施行）第七条关于“生态公益林和其它法律、行政法规禁止流转以及权属不清的森林资源不得流转”的规定。并根据《国家级公益林管理办法》第十七条第三款的规定“集体和个人所有的二级国家公益林，林权权利人要求调出的，可以按照本办第十九条的规定调出。”的规定，对退出的生态公益林要求调处的，依法予以调出。
五、一是建立审查机制，解决农民承包经营林地有条件退而无法退的问题。这一机制的建立对“三权分置”工作中的林地流转等环节有着重要意义。坚持把农民自愿申请，权属明晰，家庭成员意见一致，有稳定就业，有固定收入作为退出的基本条件，按照农户申请，所有家庭成员签字同意，村委会审查，乡（镇、办）审批，市林业局备案的程序组织实施；二是建立补偿机制，解决补偿资金由谁出、利益如何保障的问题。对申请退出的集体林地，聘请第三方机构进行价值评估，由村集体经济组织按评估价对其进行一次性补偿。若村集体经济组织没有经济条件进行补偿的，可采取“招拍挂”的形式有偿发包或者转让承包经营权，以发包或者转让的收益对退出农户进行一次性补偿。同时，引入社会资本投入林业生产活动；三是建立服务机制，解决了集体林地承包经营权规范退出的问题。成立农村综合产权管理服务中心，负责所有涉农产权交易（含林权），对企业按下限收取服务费，林农免单。并将服务网络延伸到乡村。同时，加强退出服务指导，规范申请、审查、审批、评估、公证、公示等程序，积极鼓励公证机构对退出的行为、事实和相关文书进行公证，县级财政负责相关费用；四是建立保障机制，解决农户退出林地后就业、生活保障、子女上学的问题。这一机制体现了“三权分置”改革的人文关怀，确保林农在失去林地经营权或承包权后，不会面临生活困境。制定了配套的社会养老保险政策，实行就业扶持，结合生态补偿脱贫一批的扶持政策，为退出承包经营权的部分林农就近安排生态护林员公益性岗位，优先提供项目建设的就业岗位。
六、修订《办法》的法律依据
1.《国家林业和草原局关于推进集体林业综合改革试验区工和的通知》（林改发[2018]58号）
2.中共中央办公厅、国务院办公厅《深化集体林权制度改革方案》（中办发〔2023〕45号）
3.《中华人民共和国农村土地承包法》
4.《中华人民共和国森林法》
5.《国家级公益林管理办法》
6.《湖北省森林资源流转条例》
7.《不等产登记暂行条例实施细则》
七、征求意见及分歧意见的协调处理情况
（一）征求意见情况
1.2024年1月26日，向恩施州司法局征求意见建议；
2.2024年4月7日--2024年4月12日，向各乡镇（街道、中心）和市直相关单位征求意见建议；
3.2024年4月7日--2024年5月10日，在恩施市人民政府网上向社会公开征求意见建议；
4.2024年4月7日--2024年5月10日，通过“恩政通”，对林业系统内相关股室、二级单位及个人征求意见建议。
5.2024年5月23日--2024年7月17日，市司法局进行了合法性审查，出具了“恩施市司法局关于《恩施市集体林地承包经营权退出与处置管理办法（修订）》的合法性审查意见”
（二）分歧意见的协调处理情况
三种方式征求意见建议。2024年7月17日，收到市司法局的合法性审查意见，对意见提出的7个方面逐条逐款修改、补充完善、删除，形成了该管理办法。
恩施市林业局
2024年8月21日
